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建国以来我国农村土地产权结构的演进

来源:原创论文网 添加时间:2021-11-15

  摘    要: 土地产权结构是农业发展的根本,农户个体、合作经济组织、集体经济组织是农业发展的微观经济主体,不同的土地产权结构内生出差异的土地约束、资金融资约束,农业微观经济主体基于这些约束条件作出选择,形成差异性的组织形式、生产方式、生产结构。农业现代化的生产模式取决于农业微观经济主体选择,农业微观经济主体的选择内生于农村土地产权结构,理解新中国农村土地产权结构的演进路径,有利于土地产权制度改革,有利于加深对农业微观经济主体的理解,使农业现代化发展具备宏观基础及微观基础。

  关键词 :     土地产权结构;组织结构;农业生产方式;

  新中国成立至今已有七十余载,中国经济经历过以“重工业优先发展”的计划经济增长阶段,亦经历过改革开放以来经济高速增长阶段,同时正在经历“新常态”的高速增长转向中高速经济增长阶段,经济增长的阶段性是任何国家增长过程都无法回避的问题,一个经济体倘若能在经济高速增长阶段或者中高速增长阶段尽早实现“现代化”目标,这一经济体将获得更长时间段的增长优势。农业现代化仅是“现代化”目标束之一,中国的农业有其一般性,也有其特殊性,且唯有理解其特殊性才是推进农业现代化的关键,中国农业最大的特殊性在于其土地产权制度。农户个体、合作经济组织、集体经济组织的组织形式、生产结构、生产方式是内生于土地产权结构,同时农户个体、合作经济组织、集体经济组织交织作用下形成的利益结构及其变化亦推动着土地产权结构的演变,唯有梳理土地产权结构及其演化的轨迹才能更好地解读农户个体、合作经济组织、集体经济组织的组织形式,理解阻碍农业现代化的因素,从而推动现代化农业的发展。

  本文的主要工作在于梳理中国土地产权结构及其演变的轨迹和分析内生于该产权结构的农户个体、合作经济组织、集体经济组织的组织结构,同时以1949-1978年、1978-2013年、2013年至今为分析时段展开研究。

  1、 1949-1978年土地产权结构变迁

  1949-1956年,土地产权结构为农民土地所有制。1949年,新中国成立后,迅速开展的第一项工作即为“土地改革运动”,收回地主手里的土地并平均分配到每个农民手中,到1953年初,封建地主土地私有制彻底结束,土地全部归农民所有,乃至1956年,即使建立了初级合作社,土地产权仍是归农民所有。土地所有权由地主私有到农民私有,激励着农民增加劳动投入以期获得更多农业剩余,但农业生产以农户个体及家庭为单位进行,属于细碎化、小农化生产,合作经济组织(如供销合作社、生产合作社、信贷社等)的力量较小,也还没有集体经济组织的概念、作用。农民土地所有权在提高农民生产积极性的作用上发挥着重要作用,但这种农业绩效的提升基于小规模的农户个体生产,这种生产不仅没有形成规模效应,而且合作经济组织的力量也不足以实现销售规模从而通过谈判力量获得谈判剩余,同时由于资本约束使得农产品产业链无法向加工、深加工、品牌农产品拓展,也没有集体经济组织向农民生产提供水利灌溉基础设施、道路、农机等公共品,即农户个体生产的农产品成本较高、质量较低,这时候的农户个体更像是在土地所有权的激励下投入更多自己的生产资料(还有劳动时间)孤立地生产、销售成本较高的初级农产品,获取着本就不多的剩余。
 

建国以来我国农村土地产权结构的演进
 

  1957-1978年,土地产权结构为集体土地所有制或者更准确地说是“三级所有”即人民公社、生产大队、生产队拥有土地和农户个体的生产资料。土地产权结构从农民土地所有制平滑地转换到集体土地所有制,一方面是由于农民获得大部分农业剩余与国家“重工业优先发展”的战略选择存在冲突,中国当时是一个落后的农业国,而重工业的发展需要机器设备、生产线、厂房等资本密集型的投入,这都需要大量的资本和外汇,而在缺少外源性资本积累渠道的基础上,国家唯有通过拥有土地所有权以控制农户个体手中的大部分剩余实现内源性资本积累以支援重工业的发展,这就不可避免地需要土地产权结构从农民土地所有制转换到集体土地所有制。另一方面是由于农民土地所有权具有特殊性,即国家通过政治权力收回地主土地并平均分配给农民,这相当于给农民一种预期即土地所有权本不属于自己,国家随时可能收回土地,从而使得土地产权结构剧烈转变能平滑进行。为了积累更多的农业剩余,农业需要进行规模化生产,出现了“互助组—合作社—人民公社”的集体经济组织形式,并于1958年末,土地产权结构基本上实现集体土地所有制。土地产权归人民公社、生产大队、生产队所有,作为人民公社成员的农户个体更像是雇员生产着已经计划好的农产品,农产品生产出来以后由人民公社进行统购统销,分配方式不是按贡献分配而是平均分配,即“干与不干一个样,干好干坏一个样,干多干少一个样”,但农业生产以生产队为单位进行,属于规模化生产,合作经济组织与集体经济组织(如人民公社)不存在明显的边界,合作经济组织甚至作为人民公社的一个部门(如供销部、信用部、生产部等)为公社内的农户个体提供服务,由于合作经济组织与集体经济组织目标的一致性,因而能在一定程度上缓解农业生产的资金约束,拓展农产品产业链,加工、深加工初级农产品及建立农产品品牌。同时土地归集体经济组织所有,集体经济组织拥有剩余索取权因而更愿意提供生产资料、公共品(如水利灌溉系统、化肥、农机、道路等)以提高农业绩效。土地集体所有与平均分配,对农户个体、合作经济组织、集体经济组织具有不同的激励,差异化的激励改变着农户个体、合作经济组织、集体经济组织的组织形式和生产方式,农户个体获得的收益是经过“工农产品价格剪刀差”扭曲后的均等分配,农户个体缺乏投入有效劳动的激励,而合作经济组织与集体经济组织在本质上一样,因为拥有剩余所有权,其意愿提供的满足农业需要的资金、生产资料、基础设施、公共品、农产品加工及深加工企业等大大增加,在这一段时间内集体经济组织提供的生产性服务的确呈现出飞速增长,农产品的规模生产、规模销售及相应农业生产性服务的共同作用下的每单位农产品生产是低成本或高质量的,从而可以获取更高的农业剩余。

  2、 1978-2013年土地产权结构变迁

  1978-2007年,土地产权结构为土地集体所有权和农户个体土地承包经营权或者说土地使用权。改革从农村开始进行,以“交足国家的、留足集体的、剩下的都是自己的”为特征的家庭联产承包责任制标志着土地产权结构为土地集体所有权和农户个体土地使用权,而这一时间段内对于农产品价格的上调、承包权期限再延长15年、取消农业税、农产品补贴都是在这一个大体框架下对土地使用权的子权利的发掘与让渡,如收益权。农户个体拥有土地使用权,同时剩余索取权也留给了农户个体,即农户个体有激励去增加生产资料的使用以提高农业产出,虽然集体经济组织拥有土地所有权,但是却没有剩余索取权,因而集体经济组织对于水利灌溉系统、道路的维护与修建、农机等基础设施或生产资料的提供缺乏激励,改革前集体经济组织在提供农产品生产性服务的重要作用也随着土地产权结构的变化逐渐弱化。合作经济组织也不再等同于集体经济组织,合作经济组织的发展尚不成熟,虽然能在一定程度上辅助农产品的生产、销售等流程,通过帮助农户统一销售农产品获得谈判力量带来的谈判收益,但是农户与合作经济组织之间并不存在强制性的必然联系,类似一次博弈,至于这个博弈能否重复进行取决于第一次博弈双方的收益分配、双方预期等因素。土地产权结构为土地集体所有权和农户个体土地使用权,农业生产仍属于以家庭或农户为单位的小农生产,合作经济组织与农户个体联系不紧密,这种不紧密联系使得合作经济组织与农户个体之间规模生产、资金借贷、加工、深加工等需要在紧密联系下进行深入合作的农业生产过程将无法开展,基于此种情况下更多进行的是资产专用性投资程度较低的农业生产合作,与1957-1978年期间集体土地所有制的土地产权结构相比,此时的集体经济组织由于土地产权的改变虽然使得其在提供基础设施、生产资料的激励减弱,但是其在基础设施、生产资料等的供给是基于最大化权利结构收益的最低供给水平,即农业生产仍属于小农生产,但是这小农生产又不同于1949—1956年的以农民土地所有制结构为基础的小农生产,在与合作经济组织、集体经济组织的相互作用下,其农产品产业链过程交易费用降低、谈判收益增多及农产品生产成本降低或质量提高。

  2007-2013年,土地产权结构为土地集体所有权和农户个体土地承包经营权或者说土地使用权。划分这一时间段的依据并不是由于土地产权结构的变化,而是因为农户个体与合作经济组织之间联系的变化,2007年初,《农民专业合作经济组织法》正式实行,农户个体加入合作经济组织后就存在强制性联系,但是这种强制性联系依旧属于弱联系,农户个体享有自由退出合作经济组织的权利。正是因为这种强制性的弱联系与政策对合作经济组织的农业补贴使得合作经济组织特别是资产专用性程度低的供销合作经济组织发展快速,而资产专用性程度高的合作经济组织(如规模生产、加工、深加工、资金借贷等)发展缓慢,主要因为软联系下农户个体的机会主义、土地约束(土地产权结构下土地的不可流转或者说弱可流转性)、资金约束(土地产权结构下土地的不可抵押性)。

  3、 2013年以来土地产权结构变迁

  2013年至今,土地产权结构为土地集体所有权、农户个体土地承包权和经营者土地经营权。“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”是三权分置的基本内涵、基本方向,其中“稳定农户承包权”是指土地作为农户个体的财产,要保持“土地承包关系稳定并长久不变”,使农民利益不受损和增加农民财产性收入;“放活土地经营权”是指让市场在农村土地资源配置中起决定性作用,让土地经营权得以有序流转,允许土地经营权向金融机构抵押融资等。随着城市化进程的推进,拥有土地的农户个体或者外出打工或者兼业化而不再耕种土地,不拥有土地的个体想耕种却苦于无地可耕,土地产权结构中从农户个体土地使用权演变到农户个体土地承包权和经营者土地经营权,这种矛盾能在保障农户个体的财产性收益的基础上把农民土地流转到经营者手中得到解决。土地产权结构为土地集体所有权、农户个体土地承包权和经营者土地权时,合作经济组织将在适度规模生产(通过流转土地经营权)、农业融资(通过抵押土地经营权)、加工、深加工、品牌设计等农产品产业链环节得以延伸,同时合作经济组织在诸如水利灌溉系统、化肥、农机等基础设施、生产资料提供上(局限于合作经济组织内部成员)逐渐替代集体经济组织的作用,农户个体与合作经济组织的界限也不再那么清晰,农户个体和合作经济组织将共同承担生产,即小农生产和适度规模生产相结合的农业生产模式,但这只会是一种过渡形式的农业生产模式,因为农户个体进行每单位相同农产品生产的成本都比合作经济组织的高,同时农户个体无法获取农产品产业链延伸的利益,所以农户个体将更多地加入合作经济组织以其成员的身份进行适度规模生产。合作经济组织替代集体经济组织提供部分基础设施、生产资料等,同时合作经济组织拥有土地经营权(包括通过承包农户手中流转的土地经营权和农户个体的承包经营权)、剩余索取权,这意味着合作经济组织有激励提供最优水平的基础设施、生产资料,集体经济组织将提供覆盖范围更广的软硬基础设施,但是集体经济组织在软硬基础设施供给方面仍旧只会提供最大化其土地所有权利益的最低的软硬基础设施。中国土地产权及农业生产模式变迁如表1所示。

  表1 中国土地产权结构及农业生产模式变迁
表1 中国土地产权结构及农业生产模式变迁

  4 、结论

  现代化的农业一定是规模化、机械化的农业,而中国农业要实现规模化、机械化农业生产存在诸如土地约束、资金融资约束等,而这些约束又内生于土地产权结构,同时农业微观经济主体(如农户个体、合作经济组织、集体经济组织)在受到这些约束下进行选择组织模式、生产模式、生产结构。本文研究了中国70年以来土地产权结构的演变轨迹及内生于土地产权结构的农业微观经济主体在农业生产、农产品产业链、基础设施供给的选择,而这恰恰是理解阻碍农业现代化因素的关键所在,农业现代化的推进在于通过土地产权结构的演变使得农业微观经济主体能够面对更容易实现农业现代化的约束,使得农业微观经济主体推进农业规模化、组织化、现代化,使得农业现代化具备宏观逻辑和微观逻辑。

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