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生态环境损害赔偿制度现状与完善建议

来源:原创论文网 添加时间:2020-06-18

  摘    要: 生态环境赔偿制度对于我国生态文明建设具有积极的作用,但目前司法实践中还存在相应的不足,本文主要从生态环境损害赔偿的标准及救济制度两方面加以研究。在文章的第一部分,主要对生态环境损害和生态环境损害赔偿的概念及其范围予以明确,在本文的第二部分,结合相关案例对司法实践中生态环境损害赔偿存在的标准不明、救济方式欠缺做出分析并结合相关案例和文件,提出从行为主体责任分配、健全鉴定评估体系、具体磋商内容、增加救济方式来介绍如何完善我国的生态环境损害赔偿标准及救济制度。

  关键词: 生态环境损害赔偿; 标准; 救济制度;

  一、生态环境损害赔偿概念及其范围

  (一)生态环境损害赔偿的概念

  有关生态环境损害的概念,在我国立法层面目前并形成没有统一的概念,但在2017年通过的《生态环境损害赔偿制度改革方案》中,对于何为生态环境损害有了相对明确的定义1。学理通说认为生态环境损害是因人的行为而导致生态环境要素发生整体性或功能性的退化。相较于生态环境损害,生态环境损害赔偿则是一种救济制度,对因行为人导致生态环境要素已经或可能遭受危害风险要求其承担事前预防或事后救济的法律责任。需要明确的是,生态环境损害赔偿既不等于生态环境补偿也不等于环境污染损害赔偿,前者在赔偿方面并不涉及个体人身、财产、精神损害赔偿,但包括生态环境修复责任。

  (二)生态环境损害赔偿的赔偿范围

  我国自2018年起开始试行生态环境损害赔偿制度。一般而言,在救济受损害的生态环境时,应当对生态环境损害赔偿范围的大小予以认定。而在环境污染损害赔偿中,赔偿的范围往往由两部分组成:因污染行为所导致公民个人的直接损失和间接损失,但由于生态环境损害赔偿是新设立的制度,其救济客体和传统环境污染损害有所不同,因此并不能依据传统思路来对生态环境损害赔偿范围加以认定。“范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用2。”在法律层面,目前仅在海洋环境保护领域,相关法律及司法解释规定了损害赔偿范围,其中包含应急处置费用。在地方层面,2019年9月江苏省发布的《江苏省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》,在《改革方案》的基础上增设了应急处置费用和监测检测费用3。由于应急处置费用是为了减少生态环境损害、避免损害程度扩大化而支出的必要费用,对此,笔者认为应当将其涵盖在生态环境损害的赔偿范围内。
 

生态环境损害赔偿制度现状与完善建议
 

  二、生态环境损害赔偿制度现状

  生态环境损害赔偿往往通过司法途径来得以解决,为了解我国生态环境损害赔偿制度的现状,笔者通过在北大法宝数据库就关键词为生态环境损害赔偿进行索引,其中案件涉及生态环境损害赔偿的有272篇裁判文书,但其中仅90篇涉及民事领域(截止2020年3月14日)。而后通过梳理指导性案例、典型案例和普通案例,选取了两个有关生态环境损害的案例,“山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工等有限公司生态环境损害赔偿诉讼案”、“重庆人民政府诉重庆首旭环保科技有限公司生态环境损害赔偿诉讼案”。将这两个案件与其他普通案件进行量化、对比分析得出,我国司法实践中,生态环境损害赔偿标准及救济制度还存在一定不足。

  (一)生态环境损害赔偿标准不明确

  通过对有关案件梳理,目前法院在相关案件的判决中,并没有量化生态环境损害数额以及依据合理有效的准则对责任人的责任承担予以分配。现有的损害赔偿标准是传统损害赔偿的依据,并不能作为生态环境损害赔偿责任认定的基础。有关生态环境损害赔偿的案件中,法院在具体案件的审理中,判令责任人对生态环境损害赔偿金钱赔偿,其中赔偿的费用仅依据司法鉴定中心或环境学院的鉴定结果,对相关标准并未形成一致准则,造成实践中生态环境损害赔偿责任的承担显失公平4。

  (二)生态环境损害赔偿缺乏规范的救济体系

  生态环境损害救济对于我国生态文明建设有着十分重要的作用,是环境保护的基石。但我国生态环境损害的救济方式,主要是生态环境损害赔偿诉讼,救济形式相对单一。目前,我国正在探索建立磋商制度以弥补生态环境救济形式单一的不足,但磋商制度的法律属性和具体适用规则并未明确。除了诉讼和磋商制度外,生态环境损害并未有其他救济方式,此外,在一般的民事案件中,除了诉讼外还有仲裁制度,但在生态环境损害救济制度中,目前并未有相应规定。对此,应当在诉讼和磋商两种救济方式外寻求第三种救济方式,以弥补诉讼、磋商制度的不足。

  三、完善生态环境损害赔偿标准及救济制度

  (一)明确生态环境损害赔偿标准

  在司法实践中,由于生态环境损害赔偿的标准欠缺规范形式,因此需要对生态环境损害的标准予以明确。基于生态环境损害赔偿标准的具体量化不具有可操作性,故对相关标准采取替代转换。在“山东生态环境损害赔偿诉讼案”的裁判中,法院对生态环境损害的赔偿标准进行了探索,通过专家查明了相关技术事实,从责任分配和生态环境损害鉴定评估入手,确定了生态环境损害赔偿5。从生态环境损害赔偿的责任主体入手,明确各类主体所需要承担的责任形式,再由专业的鉴定评估机构对生态环境损害进行鉴定以确定承担的赔偿费用,这种通过责任分配和专业鉴定意见结合损害赔偿范围的实施方法,将抽象的标准予以具体化具有可操作性。因此,要明确生态环境损害赔偿标准,应当从确定生态环境损害赔偿的行为主体责任分配和健全生态环境损害鉴定评估体系两方面来加以明确。

  1.确定行为主体责任分配

  环境侵权类案件具有复杂性、长期性,生态环境损害案件亦是如此。司法实践中,有关生态环境损害的行为主体往往是由两个或以上主体构成,根据不同责任主体所实施的行为确定其应当承担的责任,是确定生态环境损害标准的前提。例如,在“重庆生态环境赔偿诉讼案”中,法院综合考虑相关主体的实施行为,判定两个主体具有共同故意,明确各自所因承担的赔偿金额。因此,在确定责任分配时,应当首先对赔偿义务主体承担的是单独责任还是共同责任予以明确。其中在共同责任情况下,应当明确各行为主体之间构成连带责任还是按份责任,也是需要加以考虑的。其次,需要对各行为主体承担责任的方式予以具体化。救济生态损害应当以维护生态系统的完整性和功能性、完备性为首要前提,救济的对象包括价值损害和完整利益损害6。在《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中,明确了生态环境损害赔偿的方式是以恢复原状为主,金钱赔偿为辅7。但在所梳理的生态环境损害赔偿案件中,基本上责任主体承担责任的方式都是金钱赔偿。对此,应明确责任人修复生态环境的具体责任分配,即恢复原状还是赔偿费用。并对恢复原状的适用采取递进制,要求责任人首先承担修复责任、在履行不能的情况下采取替代性修复或费用承担。

  2.健全生态环境损害鉴定评估体系

  鉴于生态环境损害鉴定评估所针对的对象是具有复杂性和多样性的环境要素,而现有的鉴定评估机构对于生态环境本身的损害鉴定评估缺乏理论支撑和技术要求,因此需要提高生态环境损害鉴定评估机构的资质和鉴定评估能力,这一点在相关文件中已有所体现。在《改革方案》中指出加快建设生态环境损害鉴定评估专业机构,组建专业鉴定评估队伍。各省也都明确加快生态环境损害鉴定评估机构的建设,如江苏省提出大力支持本省生态环境损害鉴定评估机构和专业人才队伍建设。另外,在大力推进鉴定评估机构资质和能力建设的同时,还要健全国家生态环境损害司法鉴定机构,并形成统一的技术标准和行业规范准则。

  (二)规范生态环境损害救济方式

  目前,我国对于生态环境损害的救济方式规定有两种:诉讼和磋商。磋商作为一种新的救济方式,在现行法律体系下,并未有具体的一些规定。除此之外,在一般民事案件中所广泛适用的仲裁制度在生态环境损害领域并未得到适用,鉴于仲裁的独特性,在生态环境损害领域将仲裁制度作为第三种救济方式也是具有可行性的。

  1.明确生态环境损害磋商制度的具体内容

  磋商制度相较于传统的诉讼具有高效率性和快捷性,但在《改革方案》中仅对磋商开展的前提条件和磋商达成协议的效力做出了规定,该方案指出,我国提倡损害赔偿的主体积极开展磋商,明确赔偿权利人可与赔偿义务人就生态环境损害事实和程度、赔偿的责任承担方式等相关问题进行协商达成协议8。鉴于此,在磋商制度具体的构建中,应当对磋商的主体、磋商的内容、磋商启动与终止的程序问题以及最终达成的协议效力和对协议履行的监督这五个方面做出具体规定。就磋商主体而言,并无需要明确的内容。而磋商的具体内容除了《改革方案》中所提及的各要素外,还应当包括赔偿义务人赔偿的范围以及不按时履行协议所因承担的法律后果等。在磋商启动和终止的程序方面,应当明确磋商启动所应当满足的条件,可借鉴方案中的前提,当有证据证明生态环境损害的危害行为存在、损害事实清楚、因果关系明确和有相关责任人以及生态损害的初步报告时,可启动磋商程序。当不能按照规定期限9达成协议或一致意见、存在违反法律或公序良俗的事实时,应当终止该磋商程序。最后,在磋商制度中还应当将所达成的协议公开,使相关公众知情并接受公众的监督,以促进协议的有效履行。

  2.增加生态环境损害仲裁救济方式

  在一般的民事案件中,仲裁以其所具有的高效性和快捷性而广泛适用,但在生态环境损害方面,目前并未引进仲裁制度。笔者认为,在我国现行生态环境损害制度中,对损害救济方式予以扩展,将仲裁作为第三种救济方式纳入进来具有可行性和合理性。仲裁程序相比另外两种救济方式更具灵活性,可选择具有生态环境专业知识和法律理论的复合型专业人士来担任仲裁员。就我国目前现状而言,可先基于特定地区,明确生态环境损害仲裁制度的适用条件,建立有关生态环境损害临时仲裁的救济制度并开展试点,探索建立有关生态环境损害的仲裁规则。

  通过对生态环境损害赔偿概念及其范围、适用现状及救济制度的梳理分析,我国生态环境损害赔偿还存在着标准不明确、救济方式不具体等问题。要完善我国的生态环境损害赔偿标准及救济制度,需要从顶层设计着手,明确生态环境损害标准、规范救济方式,为生态环境损害赔偿的具体适用提供支撑。

  参考文献

  [1]王亭玉.生态环境损害赔偿制度研究[D].烟台大学,2019.
  [2]张灵犀.我国生态损害赔偿制度研究[D].天津工业大学,2018.
  [3]李梓豪.环境公益诉讼赔偿标准问题研究[J].农家参谋,2019(23):183.
  [4]任洪涛,潘佳妮.生态损害赔偿金制度的地方实践与探索[J].贵州省党校学报,2019(05):59-66.
  [5] 《生态环境损害赔偿制度改革方案》.https://www.66law.cn/laws/439149.aspx.
  [6] 《江苏省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》.http://www.zgjssw.gov.cn/fabuting/liangbanwenjian/201809/t20180912_5692427.shtml.
  [7] 《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》.http://m.law-lib.com/law/law_view.asp?id=480157.

  注释

  1生态环境损害是指,因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化.
  2《生态环境损害赔偿制度改革方案》.链接:https://www.66law.cn/laws/439149.aspx.
  3《江苏省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》.链接:http://www.zgjssw.gov.cn/fabting/liangbanwenjian/201809/t20180912_5692427.shtml.
  4如在吉林省白城市人民检察院与杨某环境污染责任纠纷案中,法院依据某环境学院认定杨某承担草地生态服务功能损失费用11400元,在郑元伍、郑荣飞环境污染责任纠纷案中,依据司法鉴定中心出具的鉴定意见书,判令各被告共同支付生态环境损害赔偿费49700元.
  5“山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿诉讼案”.
  6王绅吉.生态环境损害赔偿制度完善研究[D].山东大学,2019.
  7《环境民事公益诉讼司法解释》第20条第1款.
  8《生态环境损害赔偿改革方案》第四条工作内容.
  9有关具体的规定期限可按照生态环境损害事实和程度的紧迫性来加以规定.

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