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德国环境法典的失败及对我国的启发

来源:原创论文网 添加时间:2021-02-09

  摘    要: 环境法典编纂作为破除环境法律破碎化现象的有效方案可以提升环境法的简洁协调性,也是推动环境法治的路径之一。德国虽然在两次环境法法典化运动后依然未能颁布环境法典,却为我国提供了有效借鉴经验。德国环境法典编纂过程中面临的是否展开环境法典编纂、以何种形式展开环境法典编纂以及环境法典调整范围边界界定等核心问题,尤其值得我国参考。我国环境法典编纂过程中应当重点研究法典编纂模式选择、环境法典调整范围等问题,结合我国国情寻找合适的环境法典化道路。

  关键词: 环境法典; 德国环境法; 编纂形式;

  Abstract: ?ber die Kodifikation des Umweltrechts in Form eines Umweltgesetzbuches kann der Fragmentierung der Umweltgesetze entgegengewirkt und die Einfachheit und Koh?renz des Umweltrechts verbessert werden.Es ist auch eine der M?glichkeiten,die Rechtsstaatlichkeit im Umweltbereich zu f?rdern.Obwohl Deutschland auch nach zwei Kampagnen zur Kodifikation des Umweltrechts kein Umweltgesetzbuch verkündet hat,hat es China eine effektive Erfahrung geliefert.Die Kernfragen,mit denen sich Deutschland im Prozess der Kodifikation konfrontiert sieht,wie z.B.ob und in welcher Form mit der Einführung eines Umweltgesetzbuches begonnen und wie die Anpassung der Grenze der Umweltrechtsbereiche gehandhabt werden soll,sind besonders erw?hnenswert.Im Prozess der Kodifikation des Umweltrechts in China sollte man sich schwerpunktm?βig mit der Auswahl des Kodifikationsmodells und der Anpassung der Grenze der Umweltrechtsbereiche auseinandersetzen,um einen geeigneten Weg für die Kodifikation des Umweltrechts unter Berücksichtigung der nationalen Bedingungen zu finden.

  德国两次环境法法典化运动虽未成功,但两次编纂运动共公布了四个版本草案。第一次编纂始于1988年,由教授委员会起草并于1994年完成,被称为“教授草案”;之后是1992年开始起草并于1997年7月公布的“专家委员会”草案;第三个草案是德国联邦环境部于1999年完成的“工作草案”,但在不久之后被联邦各部拒绝;最后一部草案是在第二次环境法典运动过程中产生的“2009年立法草案”,该版本草案在联邦与州共同组成的工作小组的带领下自2006年开始编纂,并于2008年完成,2009年因受到基社盟(CSU)和巴伐利亚州的反对而被联邦环境部宣告失败。
 

德国环境法典的失败及对我国的启发
 

  本文拟从德国环境法典立法实践入手,分析其对环境法典的接受态度、编纂形式、编纂的调整范围,总结德国环境法典运动的经验与启示,为我国未来可能的环境法典编纂提供经验。

  一、 德国环境法典立法实践:从拒绝到推动环境法典化

  (一)萨维尼“法典完备性”思想对德国环境法典编纂的抑制

  德国第一次提出环境法典的概念是在1976年的联邦政府环境报告。该报告提出“鉴于最近几年中环境保护领域愈发增加的法条数量和复杂性及其分散性,是否可以将各环境法律规制在统一的法律中”1这一问题之后,1978年德国环境署进一步研究了环境法统一的可能性。2

  但在这个时期,德国法学界还深受弗里德里希·卡尔·冯·萨维尼(Friedrich Carl von Savigny)“法典完备性”思想的影响。萨维尼认为法律是有机生成的产物,法典编纂也是一个时机的问题,在具备条件和能力的时候才能编纂法典;法典编纂应在内容上具备完整性,保障最大范围内的确定性以及法在适用上的安全性;在形式上应使用严密精确的语言。3鉴于此,20世纪70、80年代,德国法学界普遍认为环境法典几乎不可能实现完备性4:一是由于环境法界限难分,较难确定哪些法律规范应当被纳入环境法;二是环境问题存在多样化和不确定性,从而导致环境法律规定将一直处于修订和变化中,这种变化使得环境法没有能力构建一套严密的逻辑体系,很难满足法典要求的完备性。

  强调法典时代的法律合理性会鼓励规范泛滥,并导致法典工作难以开展5。因此,在长达几十年时间里,德国虽然提出了环境法典化的概念,但是迟迟未能展开具体的立法工作,法典化进程缓慢。

  (二) 德国客观现实呼吁环境法典

  1. 环境法去“破碎化”之需

  作为世界上环境保护体系最完善的国家之一,德国环境保护法律条款也十分全面而繁杂。德国联邦层面的环境法数量极多,有数十部的环境法律、无数的法律条例和行政规范;还有大量地位等同于规范的规定,数量之多使得联邦环境法的活页汇编达到6000多页6。此外,德国还需要遵守欧盟新颁布的环境法律,这进一步导致其环境法律体系的庞大化。

  环境法律体系的庞大臃肿导致环境法律体系内部的协调性和一致性下降,引起规制范围重叠或者规定重复、矛盾或不一致7,最终加剧了环境法律体系层次不清、碎片化的问题,被德国学者描述为“满是污渍的地毯”(Fleckenteppich)8。以重复为例,德国联邦矿业法与联邦自然保护法、土地法、水资源维护法以及环境影响评价法均有重复;再如联邦自然保护法中有关自然保护社团的共同参与权与环境救济法中的规定一致,存在重复。就规定矛盾而言,一方面希望通过法律来抑制各种环境问题的恶化,而另一方面却又规定允许支付有损生态环境的补贴。

  鉴于德国环境法律体系的破碎化现象,德国环境法学者希望实现环境法律体系之间的协调化和“浑然一体”9,并希望立法者创设出对法律适用者和司法人员都统一适用的法律规范,以有利于加强执行。因此,环境法典成为德国环境法学者的理想工具10。编纂环境法典被认为可以提供一种内在精致化的机会,通过环境法典实现对环境法律文件的简化,减少环境法律数量,提升环境法的协调性。11

  2. 简化环境法提升企业竞争力之需

  环境法发展的不同历史条件、不同的立法技术、不同的制度组合和处于不同法律法规位阶的规则以及政策中的妥协决策12,使得德国环境法呈现出层次混乱、不透明和晦涩难懂的特征13。这些特征不但影响了环境保护的力度14,也给企业带来额外的负担,最终影响了环境法律的治理效果和治理效率。

  比如,就环境行政许可证审批而言,由于各种资源所属部门不同,而各部门有各自的流程要求,企业在针对一个项目申请不同的环境许可时需要向不同的主管部门多次办理手续15,进而给企业造成大量的时间成本和资源成本。出于效率和经济性的考量,德国经济界期待简化环境法律,改善环境立法的重叠、矛盾和混乱的问题。由于可以通过法典式整合、简化和协调规范推动行政程序简化16,因此,法典被认为是实现减少规制和去官僚化的重要方法,相应地,德国经济界也期盼借助环境法典将经济发展和环境保护有机结合。

  (三) 德国环境法典编纂的启动

  对环境法去破碎化的追求,对环境法简化以提升企业竞争力的希冀,这些客观现实促使着德国学者和环境部门改变了对环境法典的一味拒绝态度。1992年,在汉诺威举行的第59届德国法学家大会上,大多数与会人士公开支持创制一部环境法法典17。彼时引起学界态度转变的一个重要原因是教授草案的总则部分已经基本形成,证明了在德国编纂环境法典的可行性。

  教授草案是1988年由联邦环境部长克劳斯·托普弗(Klaus T?pfer)召集高校教授18组成委员会起草并编纂的。教授草案采用了德国的经典两分法的思想,分为总则和分则两个部分。其中,总则于1990年完成,而分则在1994年完成。总体而言,教授草案所规制的领域非常宏大,有些甚至是在当时德国环境立法中尚未触及或未充分规制的,比如环境信息和环境责任。教授草案的颁布为德国环境法典提供了雏形,使得德国环境法典有了清晰和明确的框架。

  在教授草案的分则编纂过程中,德国联邦环境部(BMU)19在1992年组成了独立专家委员会并委托专家委员会起草环境法典,形成了条文数量达775条的专家委员会草案。相较于教授草案,专家委员会草案的内容在整体性和一致性方面更为协调,并将环境法律规范的协调、统一、简化作为编纂法典的首要目标20。

  二、 法典编纂形式的选择:从整体化编纂转为分阶段编纂

  (一) “法典完备性”对环境法典编纂的掣肘:从整体化编纂开始

  由于德国学者长期受到萨维尼的“法典完备性”思想影响,认为法典编纂必须满足逻辑体系严密、语言表达准确、内容确定的要求;再加上德国《民法典》《商法典》《刑法典》等经典立法的诞生,因此,教授草案也努力追求环境法典的完备性——不但在体系结构上采取“总则+分则”的结构,并且在内容上追求全面,以达到对环境法整体的协调和统一。其内容从整个环境领域的视角规定了环境法的普遍性原则、目标、一般性规范、环境保护的手段和行政程序规定等指导性、框架性的内容,并涵盖自然保护、水体保护和水管理、土壤保护、核能管理、污染防护与废物治理等方面,对各种环境媒介的保护做出了谨慎又不失创新的具体规定。虽然没有覆盖当时德国的全部联邦环境法律,但是却涵盖了大部分联邦环境法律,被看作为进一步推进编纂环境法典打下良好基础21。

  与教授草案一样,专家委员会草案也采取了整体化编纂方式,并试图兼顾当时所有重要的、立法机关有能力促成其解决的环境问题,力图内容全面,以形成一个清晰而系统一致的环境法法典22,传统意义上的环境法规制领域(自然保护和景观维护、水体保护和水资源管理、土壤保护、污染防治、核能和辐射防护、危险物质、固体废物管理)以及非传统的环境法调整范围(如基因技术、能源供给和交通设施以及危险物质)均纳入了调整范围。相较于教授草案,专家委员会草案是德国环境法典草案的进一步阶段,加深了德国环境法律体系的协调和系统化。23

  虽然教授草案和专家委员会草案致力于将环境调整范围全面囊括在法典中,但是起草者也意识到难以将所有社会关系一劳永逸地在一部法典中事先规定,更勿论环境问题不是一成不变的24。当起草者无法达到法典编纂的理想境界时,就有必要降低对法典编纂的要求。对此问题,教授草案的编纂者已意识到环境法典在现实中只能是一个灵活的应用框架,环境法的创新动力更多来自部门立法,环境法典外还会有单行法共存。但是,这也会导致存在一种法典再编纂和去法典化之间的长期辩证过程。25

  (二) 对“完备性”掣肘的突破——转向分阶段编纂

  1. 整体性编纂难以协调环境法典稳定性与社会创新之间的冲突

  虽然教授草案和专家委员会草案证明环境法典编纂是可行的,但是具有完备性的法典的最大特征就是固定性和稳定性,导致其将面临两大挑战:一方面,如何应对新出现的环境问题。随着时代的发展,环境保护的对象和任务在不停变化,新的环境问题层出不穷,比如气候变化、能源枯竭等等。另一方面,如何应对欧盟环境法的挑战。德国作为欧盟成员国之一,需要遵守欧盟颁布的环境立法,而欧盟颁布的环境法律越来越多,导致成员国环境法快速落后、过时。26如果环境法典过于稳定且不开放,将难以应对来自欧盟环境法的挑战,成员国的环境法典的系统性将遭到破坏。

  面对环境法典稳定性与社会创新之间的冲突,德国法学界和政府部门在认可环境法典的基础上,试图突破传统的“法典完备性”的掣肘。学者们认为虽然在民法典诞生之初的确是致力于整理出某个领域尽可能完整、无遗漏和长期性的法典,但是在社会日新月异的时代,编纂一个毫无漏洞且完整的法律规范显然是空想27。与此同时,荷兰颁布了分阶段的环境法典,为德国提供了经验。荷兰从1979年颁布《环境保护的一般性规定之法令》到1993年颁布《环境政策法》,基本上显现出分阶段的法典化进程,随后通过逐步附加的六章内容对法典进行扩展,并为落实和转化欧共体指令对法典进行了数次修订,持续地补充和接纳环境法的最新发展28。

  在这一思想的转变下,德国开始致力于为将来的发展提供尽可能持久和基于灵活性的秩序框架29,转向分阶段编纂环境法典,从最初追求完备与固定的环境法典转变为追求稳定与开放的环境法典。

  2. 德国对分阶段编纂环境法典的尝试

  所谓分阶段编纂,是指法典的编纂不是一下子全部完成,而是将编纂进程分为了先后若干更具可操作性的子任务,通过不断补充和发展最终形成完整的环境法典。

  1998年的工作草案是第一次对分阶段编纂的尝试。由于1996年9月24日欧共体颁布的《关于综合避免和减少环境污染指令》(96/61/EG)以及1997年3月3日颁布的《关于特定环境公私领域的环境影响评价条例》(97/11/EG)需要分别截至1999年3月和1999年10月按照欧盟法律要求转换为国内法,所以德国联邦环境部没有充分的时间来追求完备性,只能迫于时间压力而开始了新的尝试方向——分阶段编纂环境法典。

  分阶段编纂思想在德国第二次环境法典运动中更为彻底地体现。在第二次编纂法典开始之前,环境法典编纂得到当时执政的大联盟30支持——默克尔在其担任德国联邦总理后继续支持编纂环境法典,基民盟/基社盟(CDU/CSU)与社民党(SPD)的《联合执政协议》中明确提及制定环境法典。但大联盟执政时间是有期限的,在第16届联邦议院结束后就需重新大选。联邦环境部担心下一届大选后选出的政府不再支持环境法典。此外,根据《基本法》第125b条第1款第3句的规定,各联邦州自2010年1月1日起有权在水和自然保护领域行使偏离立法权。这些因素导致联邦环境部希望能在最短的时间内完成环境法典编纂31。时间上的紧迫性排除了整体化编撰的可能性32,除了采取分阶段编纂别无他法。

  因此,联邦环境部在第二次环境法典编纂过程中纳入环境法典的内容是不完整的,只能先完成各州享有偏离立法权的水和自然保护领域的环境法典编纂立法,再展开其他环境领域的法典编纂工作以对接已经完成的环境法典。

  综上,从德国法典运动整体看,德国从整体编纂到开放式编纂的转变是在主观因素和客观因素共同作用下发生的,即起草者突破法典完备性的理念,应对新环境问题的客观之需,再加上时间上的紧迫性排除了整体化编撰的可能性。33这种分阶段编纂模式在客观上实现了环境法典的开放性,更有利于应对新的环境问题和社会变化。

  三、 德国环境法典调整范围边界界定

  (一) 德国两次法典编纂运动中确定的环境法典调整范围

  德国两次环境法典编纂运动都面临着一个必须解决的共同问题——界定环境法典的调整范围,即哪些内容应当纳入环境法典中。对各版本的法典调整范围加以比较,可以发现德国各版本的法典调整范围还是存在非常大的差异。

  表1 德国两次环境法典编纂运动的调整范围
表1 德国两次环境法典编纂运动的调整范围

  续表1
续表1

  相较于第一次编纂所涉及的教授草案与专家委员会草案,第二次环境法典立法草案规制的领域仅仅涉及水管理、自然景观保护以及非电离辐射防护、温室气体排放交易法在内的排污交易规定,内容上缺少环境基本规划,而教授草案第19条以及专家委员会草案第69条均有相关规定;第二次环境法典立法草案还缺少环境责任以及环境损害赔偿的规定,而教授草案第110条以及专家委员会草案第172条均有相关规定;与环境经济措施相关的规定诸如环境补贴、环境税费以及环境审计均未在第二次环境法典草案中规定34;环境信息也未作出规定,而专家委员会则用了第七章整章(第207—227条)对环境信息作出了规定。因此,问题的关键是,德国四个版本的环境法典草案是如何划定调整范围的。

  (二) 德国确定环境法典调整范围边界的考虑因素

  1. 整体编纂和分阶段编纂引起的差异

  各版本内容上的差异很大程度上源于编纂方式的不同。教授草案和专家委员会草案采取整体编纂,内容涵盖范围更大,传统的环境法调整范围均被纳入法典中;而工作草案和第二次法典运动立法草案采取分阶段编纂形式,规制的内容较少。尤其是2009年立法草案受到德国《基本法》对各联邦州在水资源和自然保护领域偏离立法权的影响以及受到联邦环境部的职权范围限制35,联邦环境部只能在第一阶段编纂中优先选择对水资源和自然保护进行规制。但是按其计划,在水和自然保护立法后,计划在2009年后的下一届联邦议院(即第17届联邦议院)展开污染防治法、非许可需要的设备相关法律、固废法、土壤保护法、化学物品法以及辐射防护法36的立法工作。这些后续立法内容也基本都是传统的环境法调整范围。

  再者,分阶段法典编纂需要克服的最主要立法技术障碍是:如何保证先完成的法典内容对后制定的法典内容保持开放性,以实现后制定的法典内容无缝“对接”已完成的法典内容。因此联邦环境部非常关注第一阶段的编纂能否起到纲领作用和引领作用,能否为今后新增的环境部门法律提供适用规则。所以,在第二次法典编纂运动中,2009立法草案重点规制了具普遍性质的现有管理规则,比如目标、概念、原则、一体化项目许可、直接和间接的管制措施、跨境环境保护,以期实现环境法体系的结构体系化和连续化。

  2. 内容本身对环境的重要性及对环境法典简洁和协调统一之目标的影响

  (1)调整范围本身对环境的重要性

  整体编纂和分阶段编纂虽然可以有效解释2009年立法草案与教授草案和专家委员会草案的不同调整范围,却并不能解释教授草案和专家委员会草案在调整范围上为何也有较大的不同。

  教授草案和专家委员会草案在编纂法典时均追求全面而广泛的编纂对象。所以环境法传统意义上的核心领域(如自然保护、水体保护和水管理、土壤保护、污染防治、核能和辐射防护、危险物质、固废管理和处理)均被列入教授草案和专家委员会草案中。而那些有关森林、狩猎、渔业及动物保护、矿山和能源等自然资源的法律,虽然其本身不属于环境法,但是却规定了自然资源的保护和利用。37对于这些内容是否需要纳入环境法典,教授草案和专家委员会草案采取不同态度。专家委员会草案中明确将森林和矿产纳入规制范围,教授草案则都没有纳入。

  存在这种差异的首要原因在于:专家委员会决定是否应当纳入环境法典的一个重要判断标准在于相关问题是否是重要的环境问题,或者其对于环境的重要性是否显着38。在专家委员会草案中,起草者尽量囊括当下所有重要环境问题,并考虑环境法典对相关问题的规定所能带来的优势。所以,与教授草案相比,专家委员会将基因技术、森林保护、交通规划与建设、能源均纳入了草案范围,其理由在于这些领域与其他环境问题密切相关,有利于加强对环境的保护。39

  (2)调整范围是否会影响环境法典的简洁和协调统一

  实现环境法的简洁和协调统一是传统的法典目标,也是德国编纂法典的首要立法目标40。环境法典编纂主要是为了改变环境法立法碎片化现象,借助法典的形式克服法规之间的自相矛盾与不协调,减少部门环境法之间的冲突,理顺整个环境法律的体系与逻辑。正因为此,针对那些不确定是否构成环境法典调整范围但又与环境相关的对象,专家委员会在编纂草案时还进一步考虑调整范围是否会影响环境法典的“简洁和协调统一”。41

  以气候保护为例,专家委员会虽然认识到气候保护已经是当下最重要和最迫切的环境政策挑战,但是由于担心单独设立气候保护章节会导致体系上的重叠和不协调,最终决定仅在专家委员会草案的总则和分则中分散地纳入气候保护相关规定42,并在相关定义和指导原则中明确指出“气候保护是法典不可或缺的组成部分”。为落实这一指导原则,专家委员会在第4章有关产品的生产、发行和销售中的各种立法授权也适用于臭氧层和气候的保护;在第九章有关“森林保护”章节中的目标设计也明确规定了气候保护;在“土壤保护”第十章也规定了尽量减少温室气体;在第12章“能源供应和能源利用”的规定中也特别规定能源节约使用以助于气候保护。

  总而言之,究竟哪些可以被纳入环境法典,是否存在具体的标准,从四个版本的编纂情况来看,德国并没有形成统一的答案。但是,德国的编纂经验或多或少承认,环境法的核心领域是环境法典不可缺失的组成部分。

  四、 德国环境法典的失败及失败原因

  德国两次法典编纂运动虽然对编纂时机、编纂模式以及调整范围的边界界定都进行了积极探讨,但最终均失败了。两次法典编纂失败的原因不尽相同。

  (一) 第一次环境法典编纂失败的原因

  第一次环境法典编纂失败的官方理由在于联邦层面没有立法权限,违反了当时的《德意志联邦共和国基本法》第72条第2款以及第75条第2款。德国当时的《基本法》中虽然规定联邦在环境领域有相关立法权,但就不同的环境客体却享有不同的立法权限。比如,在涉及核能使用(《基本法》第74条第1款第11a项)、海岸保护(《基本法》第74条第1款第17项)、土壤保护(《基本法》第74条第1款第18项)、动植物保护(《基本法》第74条第1款第20项)以及固体废物处理、空气清洁、噪音防治(《基本法》第74条第1款第24项)等方面,联邦享有竞合性立法权;在自然保护和景观维护(《基本法》第75条第1款第3项)以及国土空间规划和水资源管理(基本法第75条第1款第1句第4项)却享有框架性立法权限43;对于《基本法》中没有提到的领域,各州立法机构则可以自由立法调整44。

  这样的立法权限导致德国联邦机构立法权限受限,尤其是在水资源和自然保护领域,联邦的立法权力弱于各州立法机构,联邦仅能就该方面的法律制定一个框架性规定,具体内容则需要由各州政府单独制定。然而,环境法典化的目标之一就是用一部完整的法律来调整全国的环境问题,这就要求联邦政府在环境法典涉及的所有领域内都有独占立法权,但《基本法》的立法权限规定使得环境法典编纂存在宪法上的法律障碍。比如,当时联邦在水资源领域仅享有框架性立法权,然而环境法典草案中却对水资源保护的定义、目的、基本义务等具有直接约束力内容作出了规定,并不符合当时《基本法》对联邦立法权限的规定。

  尽管存在“联邦立法权限受限”这一冠冕堂皇的立法理由,但一个不能忽视的事实是当时各联邦州都没有以立法权限为由来反对草案;相反,以此为由提出反对的主要是联邦政府其他部门45。部分德国学者认为,职权上的利己主义以及经济界的反对才是导致第一次法典编纂失败的主要原因46,直接体现在德国各联邦部门的利益之争47。比如,联邦内政部认为总则部分规定了过多应当由其主管的行政程序法领域的事项,尤其是针对法典所要求的行政程序综合审批的要求;联邦交通部认为,从长远看,强化环境保护将影响到未来对全国交通网络道路的完善。基于上述原因,有观点认为联邦的立法权限受限并不是真实原因,但联邦政府最终接受了“联邦立法权限受限”这一理由,并声称将待联邦立法权限问题解决后再启动环境法典编纂。

  (二) 第二次环境法典编纂失败的原因

  德国第二次环境法典编纂吸取了第一次编纂失败的原因。默克尔政府迅速扫清了第一次法典编纂运动中的主要障碍:一方面,修改了《基本法》,扩大联邦立法在环境领域的立法权限;另一方面,联邦环境部尽可能将环境法典编制工作权限限定在联邦环境部门职权范围内,以避免部门之间的利益冲突和来自其他部门的抵制。第二次编纂过程中,联邦环境部、联邦政府和联邦总理府共同推进,并将各联邦部门的意见反映到立法草案中,最终在2008年11月25日的部长级表决会议上,联邦环境部与联邦总理府、联邦经济技术部、食品及农业部、司法部等各部门达成一致意见,联邦各部的利益之争也不再成为障碍48。

  但是,第二次环境法典编纂运动仍然失败了,其失败的主要原因是联邦与联邦州之间的利益冲突。2006年德国联邦制改革,允许各联邦州在狩猎、自然保护和景观保护、土地分配、空间规划和水管理等领域享有偏离立法权,49以解决各州经济发展水平和环境保护水平不均衡的问题。但这也成为第二次环境法典运动失败的直接导火索——巴伐利亚州提出行使偏离立法权,拒绝遵循德国环境法典2009立法草案最核心的“一体化许可审批制度” 50,坚持使用本联邦州的环境许可审批程序。行使此种偏离立法权导致两种环境行政许可审批制度在德国并行51,联邦州制定与联邦完全不一样的环境法律规定,使得环境法典所追求的简化和协调的目标受到了显着的冲击,最终直接导致环境法典立法草案宣告失败。

  五、 德国实践对我国环境法法典化进程的启示

  虽然两次法典编纂都失败了,但是德国的环境法典编纂仍有可借鉴之处,其累积的经验也可以为我国提供有益启示,帮助我国寻找合适的法典化道路。

  (一) 法典编纂时机成熟性的启示

  从其环境法典编纂历史看,德国也曾经历从反对编纂到积极寻求编纂环境法典的情况。最初反对环境法典编纂在于德国学者长期受到萨维尼提出的“法典完备性”的思想影响,认为法典编纂应囊括一个完整的法律部门,而环境法典几乎不可能实现法典所要求的完备性,既难以界定法典的调整范围又难以应对不断变化的环境问题,所以编纂时机尚未成熟52。

  但是,当时破碎化的环境法律现象成为编纂环境法典的内在动力,教授草案的颁布被视为证明了环境法典的可行性,德国学者和联邦政府转变态度,开始积极致力于实现环境法典的编纂。尤其是第二次环境法典编纂具备至今为止编纂环境法典的最好的政治环境,借助当时政治强推环境法典的契机,选择开放性的分阶段编纂。

  就我国而言,对于是否应当进行环境法典编纂,虽仍然有争议,但是目前我国国内环境法学者基本是支持编纂环境法典的,并认为我国启动环境法典编纂的时机已经到来53。从政治环境来看,党的十八大以来,围绕生态文明的理念,“绿水青山就是金山银山”理念深入人心,形成了生态兴则文明兴、人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、良好生态环境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同体、用最严格制度最严密法治保护生态环境、建设美丽中国全民行动、共谋全球生态文明建设等一系列新思想新理念新观点,对生态文明建设进行了顶层设计和全面部署。54可以说我国正处于对编纂环境法典最有益的政治环境。尤其是,习近平总书记反复强调的“用最严格制度最严密法治保护生态环境”更是为推动生态环境法治建设提供了政治支持。从环境法典编纂的客观现实来看,我国目前形成了以要素为重心和主线的环境法律规范体系,环境立法被割裂为污染防治、自然资源保护和生态保护三个子系统,存在立法破碎化和立法重叠的问题55。比如在《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染防治法》等法律规范中都对排污许可、排放标准、设备义务等方面作出了大量的条文重复规定。我国环境立法碎片化的现状已经导致环境法律实施困难。56

  (二) 环境法典的编纂方式选择的启示

  环境法典主要存在整体化和分阶段两种编纂方式。整体化编纂在一定程度上可以对环境法整体做更为全面的协调,但是对未来的修订和立法提出了挑战。分阶段编纂则以中长期计划的分阶段实现法典化,通过将新的部门环境法加入法典中以更好应对层出不穷的新的环境问题,但是由于立法时间持续较久,可能会丧失连贯性,尤其是可能失去前后一致的价值和理念。

  从德国法典运动整体看,德国之所以经历从整体编纂到开放式编纂的转变,主要取决于立法理念的变化和客观现实时间紧迫的要求。德国承认开放式编纂可以有效减少法典稳定性与社会变化之间的冲突,应对新的环境问题。

  就我国而言,无论是选择分阶段编纂还是整体化编纂,均需要我国基于国情和环境法律体系来考虑。目前我国大部分环境法学者均倾向于在环境法领域采取适度法典化的主张57,并认为应当在对当前的生态环境法律规范进行一定程度的法典化同时也需要保证动态的法典化,随着生态文明建设的成熟和发达而不断提升法典化程度,提升法典的灵活性与适应性。58我国学者对适度化法典的理解类似于德国所采纳的分阶段编纂环境法典,重在兼顾环境法律“去破碎化”与应对层出不穷的环境新问题。

  但无论是适度化编纂或是分阶段编纂,都需要尤为关注两点:一是要使克服立法技术障碍后制定的法典内容可以无缝对接已完成法典内容,这要求立法者必须具备高超和成熟的立法技术,在已经完成的法典内容和之后制定的法典内容中寻求平衡;二是需要注意如何在确保法典“协调统一”这一目标下实现立法的连贯性,确保法典内容保持贯通一致的价值和理念。

  (三) 环境法典调整范围界定的启示

  环境法典编纂中的一个难题和必选题是对环境法典调整范围的界定,即哪些部门环境法应当纳入环境法典。在专家草案起草过程中,专家委员会就承认对环境法典的编纂要满足一个普遍性的前提——在内容上要能界别其他部门法领域。59就专家委员会草案的编纂经验看,在界定环境法典调整范围的最主要考虑因素有三点:一是相关法律是否是环境法传统意义上的核心领域;二是将有关规范纳入环境法典的价值和意义;三是是否与环境法典的简化与协调统一立法目标相契合。此外,在分阶段编纂过程中,联邦环境部门的部门权限也对环境法典调整范围的界定产生很大影响。

  就我国而言,也存在环境法的范围难以确定的问题60。目前,我国学者虽然在宏观框架上对环境法典的调整范围较为统一61,但是在微观上对于哪些环境法规范应当纳入环境法典尚未形成统一观点。有学者认为诸如环境要素的污染等传统环境法毋庸置疑属于环境法典调整范围,疑难点在于能源、气候变化、基因工程、生物安全以及自然灾害等特殊领域的法域归属62;但也有学者认为虽然环境法典应当立足于对环境污染防治关系和自然资源保护关系的调整,却并非所有关于污染防治和自然资源保护问题都适宜纳入,可以考虑作为单行法在环境法典之外保留63;也有学者探讨环境民事和刑事责任是否应当归入环境法典,或是仅保留环境行政责任和生态环境修复责任在环境法典体系中64。

  无论目前学界的观点如何,环境法典调整范围界定都是“我国如何展开环境法典化”需要解决的一个重要问题,也是实现环境法典“简化和协调统一”目标的逻辑融贯。从比较法看,德国专家委员会重视能源和气候变化以及交通规划,视其为重要的环境问题,同时考虑到环境法典“简化和协调统一”目标,而有选择性地且融会贯通地纳入环境法典草案中。我国在未来编纂环境法典时,应当在结合我国国情和现行法律状况基础上对此加以借鉴。

  (四) 德国环境法典运动失败的启示

  德国两次环境法典编纂运动的失败均可归因于利益冲突——联邦部门之间的横向利益冲突以及联邦与州之间的纵向冲突。由于我国并非是联邦制国家,所以更多应该借鉴德国第二次法典编纂运动中如何克服部门间利益冲突的经验,包括当时联邦环境部如何从最初就征求联邦各部的意见。

  环境保护事务很难规避跨部门协调的问题,内容上也可能会涉及其他政府部门的职责领域,可能引起如下利益冲突问题:其他部门认为有关环境事项涉及其部门职权,或是认为相关的环境法典规定会削弱其部门在该领域的职权,或使得其部门行使职权时丧失法律基础。这些利益冲突问题更多是由部门之间的职责管辖冲突或者职能重叠导致的,从本质上涉及的是有关政府机构职责的体制机制问题。

  德国第一次环境法典编纂运动过程中,内政部门与交通部门是最为反对环境法典的,其重要原因就是当时环境法典拟调整的范围触及了内政部门与交通部门的职权领域,引起了职权管辖冲突。因此,如果我国未来编纂环境法典,应当避免引起潜在的部门利益冲突。这既要求立法者在考虑环境法典调整范围时应充分考虑各部门职权,同时还需要我国政府明晰各部门职责,研究确立部门职责冲突时的决策机制。

  六、 结 语

  我国目前环境法典的讨论在不断发展与成熟,从最初的是否需要环境法典,推进到现今的如何展开环境法典编纂,环境法典时代呼之欲出。在这一时代背景下,更需要从比较法视野考察国外立法经验。

  德国的两次环境法典编纂虽然均失败了,但其失败的原因可以帮助我们吸取教训,而且德国四个版本的草案经历了从反对到接受法典、从整体编纂到分阶段编纂的转变以及在不同情形下的调整范围选择,还可以为我国的环境法典探索提供有益的经验。通过对这种变化的考察,可以发现德国的法典编纂经历了从最初的追求完备性和固定性到后期追求稳定性与开放性的环境法典的转变,这种转变尤其反映在了编纂形式、调整范围等方面,并为法典编纂提供了一般性的规律和经验:首要目标应是实现环境法律的简化、协调和统一;编纂形式应考虑如何兼顾环境法律“去破碎化”与应对层出不穷的环境新问题;法典的调整范围应当既能解决环境问题,又能具有开放性,还能实现环境法典的价值。

  注释

  1原文是“Die gro?e Zunahme der Rechtsvorschriften auf dem Gebiete des Umweltschutzes in den letzten Jahren,ihre wachsende Kompliziertheit und ihre Verstreutheit auf zahlreiche verschiedene Gesetze und Durchführungsvorschriften haben zu der Frage geführt,ob sie nicht in einem einheitlichen Gesetzeswerk — geordnet in einen Allgemeinen Teil und einzelne Fachteile — zusammengefasst werden k?nnten.” Umweltbericht der Bundesregierung,BT-Drs.7/5684,S.23,Rz.109.参见Raphael Weyland,Das Umweltgesetzbuch:Neugeburt oder Scheitern eines Jahrhundertprojects?,Berlin:LIT Verlag,2015,S.5.
  2Bericht 8/78 des Umweltbundesamts.参见Raphael Weyland,Das Umweltgesetzbuch:Neugeburt oder Scheitern eines Jahrhundertprojects?,S.5.
  3薛军:《蒂堡对萨维尼的论战及其历史遗产——围绕〈德国民法典〉编纂而展开的学术论战述评》,载《清华法学》,2003年第2期,第103—134页,这里第118页。
  4Raphael Weyland,Das Umweltgesetzbuch:Neugeburt oder Scheitern eines Jahrhundertprojects?,S.46.
  5Raphael Weyland,Das Umweltgesetzbuch:Neugeburt oder Scheitern eines Jahrhundertprojects?,S.47.
  6Michael Kloepfer,?Sinn und Gestalt des kommenden Umweltgesetzbuchs“,Umwelt- und Planungsrecht,Nr.5,2007,S.161—170,hier S.161.
  7Susan Rose-Ackerman,“Environmental Policy and Federal Structure:A Comparison of the United States and Germany”,Vanderbilt Law Review,Nr.5,1994,pp.1587—1622,here p.1588.
  8同注。
  9Michael Kloepfer,?Empfiehlt es sich,ein Umweltgesetzbuch zu schaffen,gegenbenfalls mit welchen Regelungsinhalten“,Juristen Zeitung,1992,S.817—828,hier S.818.
  10BMU(Hrsg.),Entwurf der Unabh?ngigen Sachverst?ndigenkommission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz und Reaktorsicherheit,Berlin:Duncker & Humblot GmbH,1998,S.72.
  11[德]Eckard Rehbinder:《欧洲国家的环境法法典化》,沈百鑫译,载徐祥民主编:《中国环境法学评论》,北京:科学出版社,2013年总第9卷,第114—126页,这里第117页。
  12Eckard Rehbinder,?Kodifikation des Umweltrechts in Europa — Rechtsvergleichende Betrachtungen“,in Klaus-Peter Dolde/Stefan Paetow/Eberhard Schmidt-A?mann/Klaus Hansmann (Hrsg.),Verfassung — Umwelt -Wirtschaft:Festschrift für Dieter Sellner zum 75.Geburtstag ,München:Verlag C.H.Beck,2010,S.89—106,hier S.93.
  13Raphael Weyland,Das Umweltgesetzbuch:Neugeburt oder Scheitern eines Jahrhundertprojects?,S.65.
  14戚娟:《环境法法典化趋势及我国之借鉴——以瑞典和德国两国为例》,载《学理论》,2011年第23期,第17—22页,这里第17页。
  15夏凌:《国外环境立法模式的变迁及中国的路径选择》,载《南京大学法律评论》,2009年第1期,第246—255页,这里第248页。
  16Reiner Schmidt,?Berücksichtigt das geltende Umweltrecht in ausreichendem Ma?e die Anforderungen der Wirtschaft?“,in Rolf Stober/Hanspeter Vogel (Hrsg.),Umweltrecht und Umweltgesetzbuch aus wirtschaftsrechtlicher Perspektive,K?ln:Carl Heymanns Verlag,2001,S.11—21,hier S.21.
  17BMU(Hrsg.),Entwurf der Unabh?ngigen Sachverst?ndigenkommission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz und Reaktorsicherheit,S.72.
  18教授草案的总则部分编写人员有:Michael Kloepfer教授、Eckard Rehbinder教授、Eberhard Schmidt-A?mann教授,后期Philip Kunig教授也加入;分则部分编写人员除总则编写人员外,还加入了Hans D.Jarass教授、Hans-Jürgen Papier教授、Franz-Joseph Peine教授以及Jürgen Salzwedel教授。
  19德国联邦环境部全称是德国联邦环境、自然保护和核安全部(Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz und Nukleare Sicherheit),为行文便利起见,本文简称为德国联邦环境部。
  20Walter Frenz,?Berücksichtigt das geplante Umweltrecht die Anforderungen der Wirtschaft?“,in Rolf Stober/Hanspeter Vogel (Hrsg.),Umweltrecht und Umweltgesetzbuch aus wirtschaftsrechtlicher Perspektive,K?ln:Carl Heymanns Verlag,2001,S.37—88,hier S.38.
  21BMU (Hrsg.),Entwurf der Unabh?ngigen Sachverst?ndigenkommission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz und Reaktorsicherheit,S.93.
  22同上,S.91.
  23Michale Kloepfer,?Der Umweltgesetzbuch-Entwurf der Sachverst?ndigenkommission (UGB-KomE):zum Entwurf der Unabh?ngigen Sachverst?ndigenkommission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz und Reaktorsicherheit“,Deutsches Verwaltungsblatt,1997,S.1081—1107,hier S.1105.
  24[德]弗兰茨—约瑟夫·派纳:《公法法典化的思考——以环境法和营业法为例》,史仲阳、乔文豹译,载范健、邵建东、戴奎生主编:《中德法律继受与法典编纂》,北京:法律出版社,2000年版,第256—257页。参见:张梓太:《中国环境立法应适度法典化》,载《南京大学法律评论》,2009年第1期,第239—245页,这里第244页。
  25[德]艾卡德·雷宾德:《德国环境法典编纂之论据》,章楚加译,载《环境资源法论丛》,2019年总第11期,第131—139页,这里第136页。
  26[德]Eckard Rehbinder:《欧洲国家的环境法法典化》,沈百鑫译,第118页。
  27BMU (Hrsg.),Entwurf der Unabh?ngigen Sachverst?ndigenkommission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz und Reaktorsicherheit,S.74.
  28[德]Eckard Rehbinder:《欧洲国家的环境法法典化》,沈百鑫译,第118页。
  29沈百鑫:《德国环境法法典化的核心问题和受挫原因及对我国的启示》,载《环境资源法论丛》,2019年总第11期,第140—158页,这里第143页。
  30德国人将由联盟党(由基民盟和基社盟组成)和社民党这两个最大政党联合执政称为“大联盟”。
  31Michael Kloepfer,?Das Umweltgesetzbuch auf dem Weg zum Referentenentwurf eines UGB (UGB-RefE)“,Die Verwaltung,Nr.2,2008,S.195—225,hier S.202.
  32同上,S.224.
  33Michael Kloepfer,?Das Umweltgesetzbuch auf dem Weg zum Referentenentwurf eines UGB (UGB-RefE)“,S.224.
  34教授草案第82条以及专家委员会草案第196条对环境补贴作出了规定;专家委员会草案第164条对环境审计作出了规定。
  35在编纂2009立法草案时,当时被联邦环境部委托处理2009立法草案编纂事宜的桑根斯泰德(Christof Sangenstedt)官员指出,受限于现实情况,法典编纂的边界需要不得不根据联邦环境部的职权范围来确定,但是理论上确定调整的对象范围应该是根据其纳入环境法典的重要性来加以确定,而不应当受限于联邦环境部的职权,也不应当去迎合政治。参见Christof Sangenstedt,?Der Referentenentwurf für ein Umweltgesetzbuch“,in Wolfgang K?ck (Hrsg.),Auf dem Weg zu einem Umweltgesetzbuch nach der F?deralismusreform,Baden-Baden:Nomos,2009,S.25—49,hier S.25.
  36Michael Kloepfer,?Das Umweltgesetzbuch auf dem Weg zum Referentenentwurf eines UGB (UGB-RefE)“,S.202
  37BMU (Hrsg.),Entwurf der Unabh?ngigen Sachverst?ndigenkommission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz und Reaktorsicherheit,S.73.
  38同上,S.90.
  39同上,S.97.
  40Walter Frenz,?Berücksichtigt das geplante Umweltrecht die Anforderungen der Wirtschaft. “,S.38;BMU (Hrsg.),Entwurf der Unabh?ngigen Sachverst?ndigenkommission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz und Reaktorsicherheit,S.72.
  41同注,S.88.
  42同上,S.92.
  43所谓框架立法权指,仅在例外情形下联邦才得以作出细则规定或具有直接效力的规定。
  44汝亚国:《德国环境立法的经验教训及其对我国的启示》,载《桂海论丛》,2015年第5期,第60—65页,这里第61页。
  45Raphael Weyland,Das Umweltgesetzbuch:Neugeburt oder Scheitern eines Jahrhundertprojects?,S.208.
  46同上,S.208f.
  47沈百鑫:《两次受挫中前进的德国环境法典编纂》,载《中国人大》,2018年第5期,第52—55页,这里第54页。
  48同注,S.207.
  49德国《基本法》第72条第3款。
  50德国环境法典编纂过程中十分推崇一体化许可审批制度,认为其有助于简化环境行政许可审批流程,减轻企业负担。但是,巴伐利亚州的大型企业集团却认为行政审批的高效和便利性只对中小型公司有较大意义,大型企业集团对拖曳时间浪费的成本毫不担心,甚至作为“既得利益者”,也不希望中小企业能享受这种福利。Hans Peter Schütz,?Umweltgesetzbuch von der Profilneurose der CSU“,http://h-s.www.stern.de.forest.naihes.cn/politik/deutschland/umweltgesetzbuch-von-der-profilneurose-der-csu-3425260.html,访问日期:2019—09—30.
  51BMU,?Reformprojekt für ein neues Umweltrecht“,http://h-s.www.bmu.de.forest.naihes.cn/ministerium/chronologie/reformprojekt-fuer-ein-neues-umweltrecht/ ,访问日期:2019—09—30.
  52沈百鑫:《德国环境法法典化的核心问题和受挫原因及对我国的启示》,第143页。
  53吕忠梅:《将环境法典编撰纳入十三届全国人大立法计划》,载《前进论坛》,2017年第4期,第50—51页。这里第50页。
  54《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》,2018年7月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过。
  55徐以祥:《论我国环境法律的体系化》,载《现代法学》2019年第3期,第83—95页,这里第84—85页。
  56吕忠梅:《环境法典编纂:实践需求与理论供给》,载《甘肃社会科学》,2020年第1期,第1—7页,这里第2页。
  57参见张梓太:《中国环境立法应适度法典化》,第239—245页;吕忠梅、窦海阳:《民法典“绿色化”与环境法典的调适》,载《中外法学》,2018年第4期,第862—882页;王灿发、陈世寅:《中国环境法法典化的证成与构想》,载《中国人民大学学报》,2019年第2期,第2—14页。
  58同注,第5页。
  59BMU (Hrsg.),Entwurf der Unabh?ngigen Sachverst?ndigenkommission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz und Reaktorsicherheit,S.93.
  60汪劲:《环境法学的中国现象:由来与前程——源自环境法和法学学科发展史的考察》,载《清华法学》,2018年第5期,第24—35页,这里第31页。
  61王灿发、陈世寅:《中国环境法法典化的证成与构想》,第11页。
  62李艳芳、田时雨:《比较法视野中的我国环境法法典化》,载《中国人民大学学报》,2019年第2期,第15—28页,这里第21页。
  63刘长兴:《论环境法法典化的边界》,载《甘肃社会科学》,2020年第1期,第8—15页,这里第13页。
  64同注,第13页。

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