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环境负外部性的表现和应对举措

来源:原创论文网 添加时间:2021-02-09

  摘    要: 从环境法领域看环境负外部性问题,主要是环境资源的公众共用性及政府失灵、市场失灵导致的。环境负外部性除了表现出对生态环境的影响外,还表现在对经济产业结构及对个人、社会的不良影响方面。对此,在国家适度干预的基础上,运用环境法上的激励机制、环境功能转移、企业衍生性责任等理论,可以对现存环境负外部性问题进行解析,从而促进环境保护制度更加科学完善。

  关键词: 环境负外部性; 公众共用物; 环境问题; 环境法; 激励机制;

  Abstract: In the field of environmental law, negative environmental externalities are mainly caused by the public sharing of environmental resources, government failure and market failure. Environmental negative externalities not only affect the ecological environment, but also affect the economic and industrial structure, individuals and society. In this regard, on the basis of the moderate intervention of the state, we can analyze the existing negative environmental externalities by applying the theories of incentive mechanism, environmental function transfer, and enterprise derivative liability, so as to promote the environmental protection system to be more scientific and perfect.

  Keyword: environment negative externality; public commons; environmental issues; environmental law; incentive mechanism;

  外部性是指人们的经济行为有一部分利益不能归自己享受,或有部分成本不必自行负担,也可以将其称之为外部效益或外部成本。环境污染就是典型的负外部性成本表现。污染降低了环境的价值,且污染者基于该行为获得了不正当的利益,导致环境资源的劣势者处于不能享受其环境利益的处境,使得具有优势地位的人将环境资源使用的私人成本转嫁给社会承担。随着社会的发展,新的环境问题层出不穷,环境负外部性的表现形式也在发生着变化,比如新兴的光污染、电磁污染所带来的环境负外部性等等。

  经济学者以经济学的视角研究环境问题,并将其当作经济问题去解决,从而衍生出环境经济学。环境经济学代表性的观点是法律的制定与政策的规划要能以最低的经济成本增加资源的效能。[1]其主张由政府建立一套合理的分配机制,将内部的社会治理成本反馈到因污染而获利的污染者身上,从而解决环境问题,减少社会不公,此即为外部性理论产生的原因。在这些理论的基础上,负外部性理念逐渐得到重视。但法学视野下的环境负外部性与经济学的考量不同,环境法学看到的更多为一种社会关系缺乏规范化制度约束,致使社会中不特定群体、公众、社会的合法利益遭受侵害,本质是污染者侵犯了公共利益。随着近年来社会环保实践的发展,对于环境的负外部性问题的研究不应停留在环境经济学的范畴,环境法学的研究也可以借助这一理论进行新的分析。笔者认为,环境负外部性问题,更多的可以看作是一种自然环境与社会活动间的负反馈机制。社会建立在一定的环境基础之上,社会的生产活动要求运用环境的部分要素,社会生产产生的负影响作用于自然环境,负的自然环境又将不利的环境因子纳入到社会生活中,而负的社会环境则会导致使用环境群体精神、身体上的不利后果,由此构成了环境法学研究中的环境负外部性。
 

环境负外部性的表现和应对举措
 

  1、 环境负外部性的成因

  学界对于环境负外部性的成因分析多来源于经济学,即市场失灵或政府失灵。但以法学的视角去分析,环境负外部性的成因包含着环境资源作为一种公众共用物所引起的权属不明,环境资源作为一种“自由财”,[2]企业对此可以直接使用而不需投入或者维护,资本逐利的天性也决定其不会在这方面进行额外的投资,引发了逐利—污染—再逐利—再污染的恶性循环。

  1.1、 环境资源的公众共用性

  公众共用物主要是指不特定多数人得以非排他性进行使用的物的总称,主要包括财产、自然资源和环境要素。[3]环境的公众共用性也是基于这一理念而来,即环境在一定时期特定地域中所表现出来的,为个人、社会等不特定群体所得以反复使用的价值。环境法学上的公众共用物研究主要在于对自然资源和环境要素的理解分析,公众共用物的性质在本质上容易产生公地悲剧,对公众共用物不合理的开发、使用,致使公众共用物的质量遭受严重破坏,损害人身财产权益,阻碍经济社会的发展,产生所谓的公众共用物悲剧。[4]

  环境资源具有权利主体的不明确性、产权实施的非排他性。[5]生产企业可以无偿运用环境的某些要素进行生产而无需为此付费,典型的例证是水泥制造中需要氧气的参与、水产养殖中对水的使用等。这类弱竞争、无排他性的物品所有权严格意义上属于国家所有,但国家不能阻止个人或企业对此进行使用,不可能也无法做到剥夺一个企业的氧气使用权,尽管可以通过行政手段责令停产停业,但也只是个案调整,无法改变环境资源使用与否一般规制。此外,在一定时空地域中,环境资源能够承受住现有生产力的使用条件下,具有普适性的资源能得以反复使用,使得企业不会制定有序的使用计划和方式,出于逐利的需求,企业往往以能取得最大经济效益的方式进行生产。

  1.2、 政府失灵和市场失灵

  在我国的环境制度体系中,更多侧重的是对污染的治理,近些年来,生态保护和污染预防也逐渐得到了重视。政府失灵的主要表现在于对环境政策的把控不足,以往过于重视经济发展,忽视了生态代价。但近些年来,随着中央政府政策倾斜于环保事业,将环境治理纳入政绩考核,政府失灵有了很大的改善。但是,作为环保行政机关的环保部门,其权力拥有和行使并不乐观,不同部门间权责交叉,一旦出现环境问题,由于职能划分和行政权力边界问题,难以形成强有力的监管体系,易引发上有政策下有对策的不利局面。[6]

  对于市场失灵而言,资本天生具有逐利的特质,降低成本提高产品竞争力是其必然之选择。一个企业之所以愿意将内部成本外部化,在于社会中并没有形成特定资源(清洁空气、水)也属于生产成本组成部分的观念,环境因素更多的是作为一种“自由财”而免费使用。此外,市场自身对于环境的负外部性的调节机制较弱,市场建立的最初目的是为资本服务、为商品交换服务,而不是为了公共福利服务,对于公众共有资源的负外部性难以以一种行之有效的手段加以解决。

  2、 环境负外部性的表现

  环境资源的负外部性有多种表现,其中最为直接的是经济上和生态上的负外部性。此外,在区域性的产业结构、生态环境以及个体健康领域都有不同的表现。

  2.1、 经济产业结构上的负外部性

  环境负外部性具备传导性,很大程度上会传递到其他领域。环境负外部性对经济产业结构的影响,既有宏观层面上致使产业经济发展速度放缓,也有微观层面上对工业结构升级转换的阻碍。对于产业结构上的负外部性而言,主要体现在环境对经济产业结构的负反馈机制,如矿区周边污染,影响附近区域的第一产业、第三产业发展,使得区域的产业结构单一。而产业结构单一,致使该区域主要承接该单一产业的发展,造成环境污染进一步加深,与实际生活联系较为密切的主要还是对于生产企业长远发展的影响,“回旋镖”效应不仅存在于政治、经济活动中,也存在于环境负外部性对经济产业机构的影响。

  2.2、 生态上的负外部性

  生态上的负外部性最直接的表现为企业生产对生态的破坏,致使环境因素中原有的生态功能价值下降或丧失。自然生态的负外部性主要包含以下三个方面:生物体的物种减少、生态系统脆弱程度提升以及生态系统自身的修复能力受限,延伸到生态系统的负外部性致使原有生态区域的功能属性恢复正常的时间明显延长以及恢复到原有程度难度明显增大。如2013年湖南的毒大米事件,农民用污水灌溉农田,既污染了水稻也污染了土地,重金属的自然降解将持续很长一段时间。企业排污在侵犯个人私益的同时,对于公共领域也产生了同样的负外部性影响,一旦涉事被污染的谷物进入市场,受害的还是社会本身,且这一致害结果于何时、何地、何人爆发又难以通过技术分析论证。无论是在侵权法领域还是在环境法领域,对于该问题的分析与调整都有局限性,依据环境污染和生态破坏进行追责,也只能追责到污染致损、生态修复。对于污染物的衍生侵害,仅从环境污染去分析,难以产生对于后果的动态考量,而通过对负外部性理论的应用,则可以分析解决这一问题。

  2.3、 个人、社会的负外部性

  环境的负外部性同时也能使个人产生心理压力,导致其产生焦虑、紧张情绪,影响日常生活。以往针对环境负外部性的研究,侧重于对社会生活的影响,也有少量涉及对个人身体健康的不利影响,但鲜有研究涉及环境负外部性对个人精神、心理健康的影响,也较少关注环境负外部性对于社会整体风气、大众心理的研究。

  针对环境的负外部性影响心理健康的研究较少,对于社会公众心理而言,也缺乏相关的研究分析,但对于环境负外部性的隐性延伸领域下的个人精神、社会公众心理也应予以重视,健康清洁的空气和水源也是每个人的正当权益,类似厦门“PX项目”事件的出现也体现了社会公众对健康生活追求的精神需求。在实践生活中,私益诉讼可以诉请精神损害赔偿,而在一般性的公益诉讼中,很难看到对于环境权益受损后请求相应的精神损害赔偿,普遍认为公共权利或公众心理是没有统一的人格承担者,不具备求偿权。但环境负外部性深化到公众中具体的个体却存在精神或是人格权益上的损害,在损害程度较为轻微的情况下,公众个体很难对此进行公权力救济,只能承受社会发展或是企业生产带来的负外部性成本。

  3、 应对环境负外部性的新举措

  以往的环境负外部性理论主要从经济理论的视角出发,强调政府干预和市场调节,忽视具体细节上的措施应用,从环境法视角对环境负外部性进行解析则可以更为全面。从环境立法、环境执法、环境司法三方面也能进行新的考量,如在环境立法领域,重视制度源头立法,以现行环境保护制度为核心,及时新增实践问题的配套解决方法,一方面通过完善立法进行适度干预,另一方面通过确保环境功能区核心属性和目的进行综合保护。在环境执法方面,重视环保性法律规章的正激励和负激励机制,从而弥补实践环节遇到的不足。在环境司法环节,吸纳社会公众、企业及其他组织的参与,重视企业带来负外部性的衍生影响,从而更好地运用这一理论进行分析。

  3.1、 政府应完善有关制度,并且国家仍要进行适度干预

  无论是应对市场失灵还是政府失灵导致的环境负外部性,政府的适度干预都是最有效直接的处理方式和应对举措。我国当下应对环境负外部性的主要措施有:环境影响评价制度、三同时制度、生态补偿和环境税费制度等等。不可否认的是这些制度在我国环保事业发展中起到了重要作用,如三同时制度中企业环保设施应同期投产使用,但行政监管一旦不能及时到位,该设施往往不会被运行或少量时间运行。

  对此,首先应明确政府的政策在环境事业中具有举足轻重的地位,通过政策进行干预仍然是应对环境负外部性行之有效的手段,这一点也是社会本位在公共领域的体现。第一,政府可以通过绿色调控政策,激励企业进行绿色生产,通过采购绿色产品,倒逼企业进行绿色产业更新,扮演激励者的地位;[7]第二,应及时将行之有效的政府政策上升为相关的法律文件,通过法律的形式对好的政策方针进行保留发展,并且采取该措施也能减少政府失灵的影响;第三,应完善政府掌握环境信息公开机制,提高信息透明度。[8]在此基础上,推进三方主体———政府、企业、个人的对话协商机制发展,产生良好的互动效果。推行环保约谈、实行环境行政协议,引入第三方进行管控等,建设服务型而非单纯的管控型政府,从而推进对环境负外部性问题的解决;第四,要严格限定政府的干预范围,把握公法救济与司法救济的边界,通过以公法救济为主导、兼顾私法救济为补充的管理手段,进而进行有效的干预。[9]并且,政府干预的程度要进行一定的成本效益分析,政府干预的广度和深度应结合市场自治成本和市场自治效益进行综合分析,对比两者的边际成本,解决好管什么、怎么管、如何管的问题。

  3.2 、通过对环境功能进行移转替换应对环境负外部性

  环境功能常被定义为环境的各个要素以及由其在一定区域构成的整体系统,并为人类社会生活进行服务的总称。环境功能主要涵盖两方面的内容,一是保障自然环境安全和维护生态功能,二是维护人居环境,保障人所处的生产生活的环境安全。环境因素具有区域性特征,而一定区域环境的功能往往不相同,合理调整环境功能可以缓解环境负外部性的压力。如:在一些废气、废水排放地区,可以相应减少农业、养殖业的布局,针对农业的生态价值、经济价值,可以以林地为主进行功能替换,种植经济型林木、花卉等等,即变更为与原有生态功能价值相类似的、新的受环境负外部性影响较小的功能区域。

  此外,这一替换并非一成不变,如产生空气污染负外部性的地区可以先以林地替换其他的草地、农地,在环境负外部性因素减弱后,再由林地转换为农地、草地,也可以创设生态区域封存,对替换后的功能区进行养护。当然,对生态功能替换的施行应慎重考虑,如果欠缺相应的技术条件和经济条件而盲目推行,反而可能产生截然相反的效果。一方面应该正视环境的负外部性,以环境功能为标准,通过产业布局和合理规划降低环境负外部性的产生,并减少其影响范围;另一方面,对于已经产生负外部性的区域,可以进行生态功能替换,因地制宜地将不同环境功能区搭配组合。

  3.3、 充分利用环境法的激励机制

  法律具有激励作用,良好的法律可以规范人们的具体行为,并指引人们的生产生活。环境法上的激励机制是指环境法对相关法律关系主体的环境治理行为和环境友好行为,进行激励的各种方法、手段、制度的集合体,是不包括负激励的激励机制[10],主要表现为自然资源产权的确权制度、资源用途管制、划定生态保护红线、按照市场经济规律奖励环境保护和生态建设、推行自然资源权属政策、推行宏观调控下的环保投资和资源有偿使用、给予环保产业税收优惠、对绿色产业进行减免补贴等。荣誉上的激励主要有:授予环保企业称号、环保先进单位等等。

  鼓励公民、企业参与到环保事业的建设中。通过合理地设计和运作环境法的激励机制,才能有效地实行可持续发展理念,使环境违法的负外部性得以内化,从而缓解守法成本高的窘迫局面。[11]通过这些制度激励,能起到很好的规范、引导作用,提高生产者的环保意识,使企业在逐利的同时重视对企业环保道德的投入,减少环境负外部性的产生,或是将其内化到自身的生产活动中。

  3.4 、对于企业衍生性的负外部性因素探讨

  针对上文提及的负外部性产生因素,不难看出企业的生产行为可能产生污染因素,这是直接的污染因素,但对于企业产品本身的负外部性因素也应予以重视考量。企业生产商品的过程会产生环境负外部性,其商品本身也具有一定的负外部性。目前来看,就环境污染而言,主要针对产品生产企业的负外部性进行归责和约束,对于产品本身所带来的环境负外部性问题探讨较少。实践中采取的主要方式是将产品的负外部性成本分担一部分到购买者、使用者身上,尽管在生产过程中,企业也会缴纳相应的环境税费,实行环保措施,但就实践中出现的污染来看,生产汽车有可能产生污染,汽车本身也能产生污染。企业只负责生产过程的环境问题,而不负责产品本身的环境问题,对产品能耗分类却没有对环保状况分级,产品的污染问题偏离了生产者关注的重心,由此造成了很多不必要的污染,但最终这一问题的解决还是落实在国家、社会身上。而针对这一问题的解决方式,一是依靠技术进步,一是依靠环境立法,通过法律文件建立不同行业覆盖性较全的环保标准,使得一个商品从“设计、出生到使用、死亡、分解”的种种负外部性都得到合理规制。传统上对于环境经济学的考量主要是针对企业的生产行为加以分析,对于企业生产的产品负外部性探讨较少。

  4 、结语

  对于环境负外部性的论述常见于早年间的部分文献,而对于环境负外部性这一概念的定义也多有学者开章立论。环境的负外部性是一个来自于环境经济学的概念分支,相关的研究分析主要是基于这一概念的解释,并主要运用于对国家宏观、市场层面的帮助理解性分析。但从近年来的社会实践来看,环境、生态上的负外部性并非局限在环境经济学对于环境负外部性的描述,即所普遍认可的企业生产成本转移至社会,社会整体对于负外部性的分担并没有仅仅局限在企业,还包含在企业的产品及其自身属性,并在社会经济产业结构、生态环境、个人健康与社会群体等方面也都有不同的表现。因此,这也并非仅为一种理论探索,而是将其应用于实践的分析,对于环境负外部性在环境法学上的研究与分析仍有较大的理论与实践价值。

  参考文献

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