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我国高等教育投资体制改革研究

来源:原创论文网 添加时间:2013-03-04

  摘要:本文回顾了我国高等教育投资体制的历史沿革与现状, 特别是20世纪90年代以来, 我国高等教育投资体制由国家承担的单一体制和模式, 向多元化转变, 为我国高等教育的快速发展作出了巨大贡献, 但新体制在运行中也显露出一些弊端。本文针对这些弊端, 提出了一些相应的改革建议。

  关键词:高等教育; 投资体制; 改革;

  在新中国成立后, 我国高等教育的投资体制的基本特征是由主办者负责筹措和管理经费。从1950年至“文化大革命”结束, 高等教育的投资体制系由中央财政统一计划的“戴帽下达”的单一渠道的投资体制。改革开放后, 我国高等教育投资体制是在国家财政拨款的基础上, 出现了高等学校自己创收模式和由于实施成本分担政策而收取学生费的投入、企业办学投入、社会集资、捐资、社会团体公民个人办学等多渠道投资体制。

  我国高等教育投资体制现状

  我国高等教育投资体制经过二十几年的改革, 产生了较大的变化。1985年5月, 国家颁布《关于教育体制改革的决定》, 第一次提出保证教育投资“两个增长”的原则, 即要求政府与地方教育经费的增长要高于财政经常性收入的增长, 使在校学生人数平均的教育经费逐步增长。1993年中共中央、国务院出台的《中国教育改革和发展纲要》提出各级政府要增加对教育的投入, 确保教育的优先发展。1995年3月18日颁布的《中华人民共和国教育法》正式以法律的形式确立了新的投资体制, 即逐步建立了国家财政拨款为主, 辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的新体制。这一系列改革措施, 使我国高等教育投资体制由国家统一负责逐渐演变为以政府财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的投资格局。

  1. 政府预算内拨款

  政府预算内拨款仍是高等教育经费的主要部分, 但在高教经费中的份额正在逐步下降;同时政府对高教经费财政预算内拨款方式进行了重大改革。1990年我国投入高教总经费为109亿元, 其中政府预算内拨款为95.6亿元, 占87.7%[1];2004年高教总经费为1778亿元, 其中预算内拨款为838.9亿元, 占47.17%。国家预算内拨款作为高教经费中的主要来源地位已经丧失。

  政府对高教经费财政性拨款方式进行了改革。1986年, 中国高教主管部门在年度预算核定方式上把原来的“基数加发展”的事业费拨款方式改为“综合定额加专项补助”的新分配方法。这种财政教育经费的分配方式的变化, 提高了高校经费拨款透明度;实现使高校拨款从原来“供给导向型”向“需求导向型”的转变。1987年, 原国家教委改变了财政部于1979年在教育事业费中增列的“科学事业费”简单切快、由学校补贴给各课题组科研选题的使用办法, 加强了对科研经费拨款的拨款审核。

  2. 鼓励高校创收

  1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》给予了广大高等学校开展创收活动的自主权, 许多院校充分利用自己的科学技术优势和人才优势, 结合自身的教学与科研工作, 开展了多种多样的科技开发, 技术咨询和人才培训等创收活动, 增加了学校的收入和经费来源渠道, 其创收收入用于教育的经费从2001年的17.4亿元增长到2004年的19.5亿元。

  3. 增设地方教育附加税费

  我国地方政府根据《教育法》规定, 在征收城市教育费附加和农村教育事业费附加以外, 开征的用于教育的税费:投资方向调节税教育费附加和按职工工资的一定比例征收的教育费, 以及征收用于教育的旅馆床位附加费、社会集团购买专控商品附加费、宴席税费等。2004年我国地方教育附加费总额为244.5亿元, 其中用于高等教育的为11亿元, 占我国地方教育附加费总额的4.5%, 占当年全国高等教育经费投入总额的0.62%。

  4. 收取学费回收部分高教投入

  20世纪80年代初, 我国一些大城市出现了“收费走读、不包分配”的办学模式;1989年, 我国普通高校开始对新入学的计划内学生实行收费制度;1997年全国高校“自费生”和“公费生”收费并轨。从1990年至2004年的14年间, 我国高等学校的学费收入占高校办学经费的比例逐年增大, 全国高校的学费收入从1.87亿元猛增到548.7亿元, 增长了292倍, 已经占全国高等教育经费总收入的30.9%, 成为高教经费投入的重要来源之一[2]。与此同时, 原国家教委也改变了对高校学生实行单一的人民助学金制度, 发布《普通高等院校本、专科学生实行奖学金制度的办法》和《普通高等院校本、专科学生实行贷款制度的办法》等法规, 初步形成了“奖、贷、助、补、减”等多种方式相结合的学生资助体系。

  5. 积极鼓励企业办学

  企业办学是我国多渠道办学的一种办学形式, 改革开放以来, 企业办学的投资增长很快, 1978年全国企业办学投入为6.19亿元, 2004年为161亿元, 其中高教投入17.2亿元, 占高教总经费的近1%。

  6. 允许社会团体和公民个人办学

  《教育法》规定, “国家鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法主办学校及其他教育机构”。2004年, 我国民办高等学校教育机构1300多所, 其中经教育部批准国家承认学历的民办大学40多所, 教育部批准的国家学历文凭考试试点学校有300多所。2004年社会团体和公民个人高教办学经费为74.7亿元, 占全国高教经费的4.2%[3]。

  7. 接受社会集资、捐资

  自1980年以来, 国家除增加教育投资外, 还根据国际惯例, 积极鼓励社会集资、捐资助学。2004年, 社会集资、捐资助学投入高等教育的经费是25.7亿元, 占当年教育投资经费的1.45%。

  如下表1所示, 改革开放以来, 我国高等教育经费的投资机制和来源结构发生了较大变化, 国家财政性高教支出在高教经费中所占比重开始逐年下降, 非政府投入的教育经费占教育经费总投入的比例有了明显提高, 其中学费、杂费的收入有了明显的增加。这说明我国已经逐渐形成了办学经费由政府、社会、个人共同投资高等教育的新格局。

  我国高等教育投资体制出现的问题

  虽然我国高等教育投资体制与投资结构发生了本质性的变化, 促进了我国的高等教育快速发展, 但是目前的高等教育投资体制还不完善, 具体表现在:

  1. 我国高等教育经费投入不足与浪费并存

  全国财政性教育经费投入占GNP的比例从1995年的2.46%下降到2004年的1.11%, 远未达到《中国教育改革和发展纲要》提出的20世纪末应达4%的目标, 更低于4.9%的世界平均水平;《教育法》规定的“三个增长”难以实现;同时预算内教育经费投入占财政支出的比例逐年下降;生均高等教育预算内经费在扩招后下降幅度更大, 这些都不利于高教质量的提高。

  另一方面, 我国教育经费又存在使用效益不高的问题。从政府角度看, “综合定额加专项补助”这种拨款方式无法体现学校之间在经费的使用效率和社会效益上的差别, 在某种程度上刺激了一些学校为得到更多经费不顾办学条件盲目扩大规模、重复建设、重复引进设备等, 使国家教育资源效率低下。从高校角度看, 正是重复建设和无约束机制, 使目前不少高等专科学校和一些本科院校的规模偏小, 而行政和后勤管理人员过多。据统计, 我国普通高等院校的121.4万人的教职员工中, 专任教师人数只有53.2万人, 在全部教职工中只占30.5%。教师工作负荷偏低, 师生比不合理, 1999年我国师生比为1:12, 而外国20世纪90年代的师生比是:美国1:18.2, 英国1:15, 法国1:17[4];不少学校的教学仪器、设备和图书资料利用率低, 致使教育资源利用率不高。从学生角度看, 我国一部分人由于家庭困难而失学;而还有一部分人由于高考的限制, 花巨费到国外求学, 同样造成我国前期及当期教育经费的大量浪费。

表1 我国高等教育经费来源结构
表1 我国高等教育经费来源结构

  2. 我国高等教育投资结构不尽合理

  目前我国高等教育投资体制与结构方面存在的问题, 主要是在高等教育经费的资金构成中, 政府财政性拨款和受教育者个人投资所占比重高, 而校办产业、社团、法人投资、捐资赠予等所占的比重低。

  3. 高教投资主体单一, 民间投资高教存在体制障碍

  近年来, 我国逐渐放开了符合办学资格的非公有法人对高等教育领域的投资。但国家一方面对成立民办高校要求很高资格条件;另一方面, 国家缺少对民办高校相应的税收减免与财政补贴支持, 同时还缺乏相应的保护性法制法规, 影响民间投资的积极性, 这些体制性障碍制约了我国民办高等教育事业的发展。目前在我国具备颁发高等学历文凭资格的1852所高等院校中, 民办高等院校只有40余所, 所占比例仅为2.1%[5]。

  4. 学费与资助标准不够规范和科学

  近年来学费收入在快速上升, 没有与居民的负担能力相联系。我国学费占高教经费总收入的比例, 2001年达24.7%, 2004年达30.9%, 增长步伐快;2001年中国学费比例与1999-2000年度美国高校24.8%的平均水平持平, 远远超过美国公立高校18.5%的水平和公立研究型大学19.5%的水平[6];与该项改革措施配套的学生资助覆盖面不大, 资助金额过小, 并不能够从根本上解决来自困难家庭的学生根本问题;另外我国学费标准没有考虑到不同专业培养成本的差异性, 难以适应市场的实际需求。

  改革措施

  我国制定的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》规定, 到2010年, 我国人口中接受高等教育的比重接近中等发达国家水平。也就是说要使高等学校在校生每10万人口中大学毕业生由500人增加到700人, 毛入学率由8%提高到15%左右, 研究生由20万人增加到30万~35万人, 招生规模达1000万人左右[7];同时使我国高校办学条件有较大改善, 质量和效益明显提高, 基本形成现代高等教育体系。要达到这个宏伟目标, 必须大幅提高我国高教经费投资规模, 这需要对目前高教投资体制上出现的问题进行大刀阔斧的改革。

  1.政府要加大财政对高等教育的投入力度, 完善财政拨款机制。要根据《教育法》和《纲要》的规定加大政府财政对高等教育的投资力度, 确保“三个增长”。实行教育经费预算单列, 使财权与事权在各级财政预算的一次分配之后, 统一起来由教育行政部门掌管;建立高等教育“基金制”拨款机制, 按办学效益进行发放。

  2.让我国高等院校面向市场, 成为独立的融资主体。在市场经济下, 高等学校已由过去单纯的教学、科研中心, 逐步转变为教学、科研、技术开发、咨询服务和生产经营等各项活动并举、面向市场经济自主办学的法人实体。随着政府财政拨款份额的下降, 减少了高校对政府的依赖性, 也增大了高校面对市场独立筹资的范围, 成为高教经费筹集主体, 使国家财政对高教投入由承包变为补助。

  3.完善学生学费制度和资助制度。根据成本分担理论, 受到高等教育而获益的个人应该承担与收益相应的成本[8]。制定我国学费标准还要与现阶段经济发展水平和居民的负担相适应;改变对不同学校类型、不同专业, 不同地区和按照不同家庭收入水平来征收不同标准的学费;对特困学生加大资助力度和资助范围, 进一步完善高等教育学生贷款资助体系;学费标准的改变要有完善的法律程序和听证制度。

  4.实行高校法人治理, 提高高教经费使用效率。高校是个独立的法人实体, 按照政事分开的原则, 对公立高等教育实行法人化治理, 提高办学效益。如:改革高校财务制度、加强成本核算;继续推进我国高等院校的后勤社会化改革, 并真正将高等院校承担的后勤工作交给社会兴办, 以减轻高等院校不合理的开支和提高其运营效率。

  5.开辟新的融资渠道, 建立我国高教投资体系。鼓励非国有经济参与高等教育投资, 使高等教育的投资主体多元化;明晰各投资主体及其权利关系, 积极发挥社会各界投资于高等教育的积极性;探索银行、高校、社会中介机构、资本市场等互相合作机制, 发行高等教育债券、基金或彩票等, 加大对高校的投入力度;完善校办企业与高校产权纽带关系, 加大高校科技成果向其转化;积极利用外资对我高校的投入等, 开辟新的高教融资渠道。完善的高教投资体系的建立, 都需要相应的法律法规的完善作保证。

  参考文献
  [1]施宙, 董向阳, 袁玉荣.高等教育投资体制改革与完善的思考.湖北教育学院学报[J].2006, 23 (1) :79-81
  [2] 周会娟.高等教育投资体制的理论探析.纵横[J].2006, 12:8-9.
  [3]王序坤.我国高等教育大众化的财政困境.财经论丛[J].2000, 82 (4) :38-43.
  [4] 陈国良.教育筹资[M].北京:高等教育出版社.2000:44-48.
  [5]刘黎莉.21世纪初叶中国高等教育投资体制的趋势.中国高教研究[J].1999, 3:53-54.
  [6]黄春平.高等教育资料浪费的体制性分析.玉溪师范学院学报[J].2006, 22 (4) :78-80.
  [7]张松.论我国高等教育投资体制的改革.边疆经济与文化[J].2004, 7 (7) :105-107.

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